Les faits
L'entreprise X. (la recourante) a bénéficié d'indemnités pour réduction de l'horaire de travail (RHT) entre mars 2020 et mars 2022, en raison de la pandémie de COVID-19. Un audit en juin 2024 du Secrétariat d'État à l'économie (SECO) a révélé l'absence d'un système de contrôle du temps de travail conforme au droit au sein de l'entreprise.
Or, en l'absence d'un système de contrôle du temps de travail journalier fiable pour chaque employé ou d'autres documents le justifiant, il est impossible de vérifier que les heures de travail ont été perdues en raison de facteurs économiques.
Considérant que cette condition du droit n'était pas remplie, le SECO a exigé la restitution de l'intégralité des prestations versées. L'entreprise a formé opposition, puis un recours auprès du Tribunal administratif fédéral (TAF), arguant qu'elle disposait d'un suivi manuel et que sa bonne foi, couplée à la situation difficile, devrait faire obstacle au remboursement.
Les questions litigieuses
Le Tribunal devait répondre à trois questions :
- Le droit d'être entendu : L'autorité a-t-elle violé les droits procéduraux de la recourante en ne tenant pas compte de certains documents ou en motivant succinctement le calcul du remboursement ?
- Le caractère contrôlable de la perte de travail : Un relevé manuel, saisi a posteriori dans un système informatique, est-il suffisant au sens de la loi sur l'assurance-chômage (LACI) et de son ordonnance d'application (OACI) pour justifier des indemnités RHT ?
- L'impact de la pandémie : Les mesures d'exception liées au COVID-19 ont-elles assoupli l'obligation de tenir un enregistrement précis du temps de travail ?
Les considérants du TAF
Le Tribunal estime que l'entreprise n'a jamais produit les documents probants qu'elle prétendait détenir. La motivation du SECO, bien que brève, était suffisante pour comprendre la base du calcul.
Sur le fond, le Tribunal rappelle que la perte de travail n'est "contrôlable" que si l'employeur tient un relevé quotidien en temps réel (même manuel) des heures travaillées, des absences (payées ou non) et des heures supplémentaires. En l'espèce, les déclarations de l'entreprise et les mails des employés ont confirmé l'absence d'un tel système durant la période concernée.
Quant à la situation de crise engendrée par le COVID-19, le Tribunal précise que si le Conseil fédéral a assoupli certaines modalités, se rapportant au calcul de la perte de travail, l'exigence de contrôlabilité de la perte de travail (art. 31 al. 3 LACI) est demeurée inchangée durant toute la pandémie.
S'agissant de la remise de l'obligation de restituer — examinée sous l'angle de la bonne foi et de la situation difficile —, le TAF a précisé qu'il ne peut pas l'examiner dans le cadre de la présente procédure ; elle doit faire l'objet d'une procédure séparée, auprès de la caisse de chômage, après l'entrée en force de la décision de restitution.
Commentaire
Cet arrêt s'inscrit dans la lignée d'une jurisprudence désormais très stricte du Tribunal fédéral et du TAF concernant les audits "post-COVID". Il met en lumière la rigueur administrative imposée aux entreprises en échange des aides étatiques.
La condition de la contrôlabilité stricte de la perte de travail est le point central est l'interprétation de l'art. 31 al. 3 let. a LACI. Le Tribunal réaffirme que la charge de la preuve de la perte de travail incombe entièrement à l'employeur. L'argument de la recourante selon lequel elle saisissait les données "au jour le jour" manuellement n'a pas suffi, car les documents produits ne détaillaient pas les absences (maladie, vacances) ni les heures supplémentaires.
En effet, la jurisprudence exige que le contrôle des heures perdues permette de vérifier si la perte de travail est réellement due à des facteurs économiques, compte tenus des absences et heures supplémentaires.
Un formalisme excessif ? On peut relever une certaine sévérité à l'égard des petites et moyennes entreprises, qui ne disposent pas de moyens modernes d'enregistrement du temps de travail. En l'occurrence, l'entreprise a mis en place un système performant d'enregistrement du temps de travail en août 2024, mais le Tribunal juge cette mesure trop tardive. Cela souligne un risque majeur pour les entreprises ; même avec une baisse réelle des affaires (critère économique), l'absence de rigueur documentaire (critère formel) entraîne la perte du droit à l'indemnité.
L'incohérence comme indice : Le Tribunal valide l'analyse du SECO soulignant qu'une entreprise qui augmente son personnel et son chiffre d'affaires durant la pandémie (comme c'était le cas ici) entre en contradiction avec l'esprit de la RHT, qui vise à sauvegarder les places de travail menacées par un recul des affaires. Cet élément, bien que secondaire par rapport à l'absence de contrôle du temps de travail, a néanmoins pesé dans la conviction des juges sur l'absence de "perte de travail".
Distinction procédurale cruciale
L'arrêt rappelle une règle procédurale souvent mal comprise par les justiciables : l'obligation de restituer et la remise de l'obligation sont deux procédures distinctes.
Le TAF ne juge ici que la restitution des prestations indûment versées. La "bonne foi" et la "situation difficile" de l'entreprise ne peuvent pas remettre en question l'obligation de restituer. Elles peuvent toutefois être invoquées dans le cadre d'une procédure de remise pour demander à la caisse de chômage une remise des indemnités indûment perçues.
Cet arrêt confirme que l'urgence sanitaire de 2020-2022 ne dispensait pas les employeurs de leurs obligations d'enregistrer le temps de travail en matière de RHT.
Facts
Company X. (the appellant) received short-time work compensation (RHT) between March 2020 and March 2022 due to the COVID-19 pandemic. An audit conducted by the State Secretariat for Economic Affairs (SECO) in June 2024 revealed the absence of a legally compliant working time monitoring system within the company.
In the absence of a reliable daily working time recording system for each employee, or other supporting documents, it is impossible to verify that working hours were lost due to economic factors.
Considering that this legal condition was not met, SECO demanded the full restitution of all benefits paid. The company filed an objection, then an appeal before the Federal Administrative Tribunal (FAT), arguing that it had kept manual records and that its good faith, combined with the difficult situation, should prevent repayment.
Issues in dispute
The Tribunal had to answer three questions:
- The right to be heard: Did the authority violate the appellant's procedural rights by disregarding certain documents or providing only a brief justification for the repayment calculation?
- The verifiability of the loss of work: Is a manual record, entered retrospectively into a computer system, sufficient under the Unemployment Insurance Act (ALEA) and its implementing ordinance (OALEA) to justify RHT benefits?
- The impact of the pandemic: Did the exceptional measures related to COVID-19 relax the obligation to keep precise working time records?
The Tribunal's reasoning
The Tribunal found that the company had never produced the supporting documents it claimed to possess. SECO's reasoning, although brief, was sufficient to understand the basis for the calculation.
On the merits, the Tribunal recalled that a loss of work is only "verifiable" if the employer keeps a real-time daily record (even manually) of hours worked, absences (paid or unpaid) and overtime. In this case, the company's own statements and employees' emails confirmed the absence of such a system during the relevant period.
As for the crisis situation caused by COVID-19, the Tribunal clarified that while the Federal Council relaxed certain modalities relating to the calculation of work loss, the requirement for the verifiability of the loss of work (Art. 31(3) ALEA) remained unchanged throughout the pandemic.
Regarding the waiver of the repayment obligation — examined from the perspective of good faith and financial hardship — the FAT clarified that it cannot examine this within the present proceedings; it must be the subject of a separate procedure before the unemployment fund, once the repayment decision has become final.
Commentary
This ruling follows a now very strict line of case law from the Federal Tribunal and the FAT concerning "post-COVID" audits. It highlights the administrative rigour imposed on companies in exchange for state aid.
The strict verifiability of the loss of work is the central issue, hinging on the interpretation of Art. 31(3)(a) ALEA. The Tribunal reaffirms that the burden of proof for the loss of work rests entirely with the employer. The appellant's argument that it entered data "day by day" manually was insufficient, as the documents produced did not detail absences (illness, holidays) or overtime.
Case law requires that the monitoring of lost hours allow verification of whether the loss of work is genuinely attributable to economic factors, taking into account absences and overtime.
Excessive formalism? One may note a certain severity towards small and medium-sized enterprises that do not have modern working time recording systems. In this case, the company implemented an effective working time recording system in August 2024, but the Tribunal deemed this too late. This underlines a major risk for companies: even with a genuine decline in business (economic criterion), a lack of documentary rigour (formal criterion) results in the loss of entitlement to benefits.
Inconsistency as an indicator: The Tribunal endorsed SECO's analysis pointing out that a company that increases its headcount and turnover during the pandemic (as was the case here) is in contradiction with the spirit of the RHT scheme, which is designed to preserve jobs threatened by a downturn in business. This element, though secondary to the absence of working time monitoring, nonetheless weighed in the judges' assessment of the absence of a "loss of work".
Crucial procedural distinction
The ruling recalls a procedural rule often misunderstood by those subject to it: the obligation to repay and the waiver of that obligation are two distinct procedures.
The FAT rules here only on the restitution of unduly paid benefits. The company's "good faith" and "difficult situation" cannot call into question the obligation to repay. They may, however, be invoked in waiver proceedings to request that the unemployment fund waive repayment of the unduly received benefits.
This ruling confirms that the 2020–2022 health emergency did not exempt employers from their obligations to record working time in the context of short-time work compensation.
Sachverhalt
Das Unternehmen X. (die Beschwerdeführerin) hat zwischen März 2020 und März 2022 aufgrund der COVID-19-Pandemie Kurzarbeitsentschädigungen (KAE) erhalten. Eine Prüfung des Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO) im Juni 2024 ergab, dass das Unternehmen über kein rechtskonformes Arbeitszeitkontrollsystem verfügte.
Ohne ein zuverlässiges tägliches Arbeitszeiterfassungssystem für jeden Mitarbeitenden oder andere entsprechende Belege ist es unmöglich zu überprüfen, ob die Arbeitsstunden aufgrund wirtschaftlicher Faktoren ausgefallen sind.
Da diese gesetzliche Voraussetzung nicht erfüllt war, verlangte das SECO die vollständige Rückerstattung aller ausgerichteten Leistungen. Das Unternehmen erhob Einsprache und anschliessend Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht (BVGer) mit dem Argument, es habe manuelle Aufzeichnungen geführt und sein guter Glaube sowie die schwierige Lage sollten der Rückforderung entgegenstehen.
Streitfragen
Das Gericht hatte drei Fragen zu beantworten:
- Rechtliches Gehör: Hat die Behörde die Verfahrensrechte der Beschwerdeführerin verletzt, indem sie bestimmte Dokumente nicht berücksichtigte oder die Berechnung der Rückforderung nur knapp begründete?
- Kontrollierbarkeit des Arbeitsausfalls: Ist eine nachträglich in ein EDV-System eingegebene manuelle Aufzeichnung im Sinne des AVIG und der AVIV ausreichend, um KAE-Leistungen zu begründen?
- Auswirkungen der Pandemie: Haben die COVID-19-Ausnahmemassnahmen die Pflicht zur genauen Arbeitszeiterfassung gelockert?
Erwägungen des BVGer
Das Gericht stellte fest, dass das Unternehmen die behaupteten Belege nie eingereicht hatte. Die Begründung des SECO war, auch wenn sie knapp war, ausreichend, um die Grundlage der Berechnung zu verstehen.
In der Sache erinnert das Gericht daran, dass ein Arbeitsausfall nur "kontrollierbar" ist, wenn der Arbeitgeber täglich und in Echtzeit (auch manuell) die geleisteten Arbeitsstunden, die Abwesenheiten (bezahlt oder unbezahlt) und die Überstunden aufzeichnet. Im vorliegenden Fall bestätigten die eigenen Aussagen des Unternehmens und E-Mails der Mitarbeitenden das Fehlen eines solchen Systems während des betreffenden Zeitraums.
Zur COVID-19-Krisensituation präzisiert das Gericht, dass der Bundesrat zwar bestimmte Modalitäten bezüglich der Berechnung des Arbeitsausfalls gelockert hat, die Anforderung der Kontrollierbarkeit des Arbeitsausfalls (Art. 31 Abs. 3 AVIG) jedoch während der gesamten Pandemie unverändert geblieben ist.
Was den Erlass der Rückerstattungspflicht betrifft — geprüft unter dem Gesichtspunkt von gutem Glauben und Notlage —, hat das BVGer klargestellt, dass es diesen im vorliegenden Verfahren nicht prüfen kann; er muss Gegenstand eines gesonderten Verfahrens bei der Arbeitslosenkasse sein, nachdem die Rückerstattungsverfügung rechtskräftig geworden ist.
Kommentar
Dieses Urteil reiht sich in eine nunmehr sehr strenge Rechtsprechung des Bundesgerichts und des BVGer zu den "Post-COVID"-Audits ein. Es beleuchtet die administrative Strenge, die Unternehmen als Gegenleistung für staatliche Hilfen auferlegt wird.
Die Bedingung der strikten Kontrollierbarkeit des Arbeitsausfalls ist der zentrale Punkt und betrifft die Auslegung von Art. 31 Abs. 3 lit. a AVIG. Das Gericht bekräftigt, dass die Beweislast für den Arbeitsausfall vollständig beim Arbeitgeber liegt. Das Argument der Beschwerdeführerin, sie habe die Daten "täglich" manuell erfasst, genügte nicht, da die eingereichten Dokumente Abwesenheiten (Krankheit, Ferien) und Überstunden nicht detaillierten.
Die Rechtsprechung verlangt, dass die Kontrolle der ausgefallenen Stunden es erlaubt zu überprüfen, ob der Arbeitsausfall tatsächlich auf wirtschaftliche Faktoren zurückzuführen ist, unter Berücksichtigung von Abwesenheiten und Überstunden.
Übertriebener Formalismus? Man kann eine gewisse Strenge gegenüber kleinen und mittleren Unternehmen feststellen, die nicht über moderne Arbeitszeiterfassungssysteme verfügen. Im vorliegenden Fall hat das Unternehmen im August 2024 ein leistungsfähiges System eingeführt, aber das Gericht erachtet diese Massnahme als zu spät. Dies unterstreicht ein wesentliches Risiko für Unternehmen: Selbst bei einem echten Geschäftsrückgang (wirtschaftliches Kriterium) führt das Fehlen dokumentarischer Sorgfalt (formelles Kriterium) zum Verlust des Leistungsanspruchs.
Die Widersprüchlichkeit als Indiz: Das Gericht bestätigt die SECO-Analyse, die darauf hinweist, dass ein Unternehmen, das während der Pandemie seinen Personalbestand und Umsatz steigert (wie hier der Fall), dem Geist der KAE widerspricht, die darauf abzielt, durch einen Geschäftsrückgang bedrohte Arbeitsplätze zu erhalten. Dieses Element hat, wenn auch zweitrangig gegenüber dem Fehlen der Arbeitszeitkontrolle, dennoch die Überzeugung der Richter über das Fehlen eines "Arbeitsausfalls" beeinflusst.
Entscheidende Verfahrensunterscheidung
Das Urteil erinnert an eine Verfahrensregel, die von Rechtsunterworfenen oft missverstanden wird: Die Rückerstattungspflicht und der Erlass dieser Pflicht sind zwei getrennte Verfahren.
Das BVGer urteilt hier nur über die Rückerstattung der zu Unrecht ausgerichteten Leistungen. Der "gute Glaube" und die "Notlage" des Unternehmens können die Rückerstattungspflicht nicht in Frage stellen. Sie können jedoch im Rahmen eines Erlassverfahrens geltend gemacht werden, um bei der Arbeitslosenkasse einen Erlass der zu Unrecht erhaltenen Leistungen zu beantragen.
Dieses Urteil bestätigt, dass der gesundheitliche Notstand 2020–2022 Arbeitgeber nicht von ihren Pflichten zur Arbeitszeiterfassung im Bereich der Kurzarbeit entbunden hat.